引言

　　自20世紀80年代以來，世界發達國家和發展中國家先後開始了對自然壟斷產業放鬆管製的改革進程，我國的城市公用事業自20世紀90年代中期以來，也開始了以放鬆市場準入和引入競爭為特征的改革。環衛行業逐步放開競爭性業務的市場準入，引進社會資本，實行特許經營，調整服務價格水平，培育價格形成機製，國有企業進行業務分拆和股權多元化，逐步改善政府管製。但是，與此同時，也出現了民營化後供給增加不多、價格上漲很快、服務質量沒有保障的問題，以及特許經營權拍賣中的合謀、特許經營雙方缺乏承諾的問題等。

　　本文在現有研究的基礎上，結合北京市環衛行業生活垃圾處理的實際，即生態城市建設目標高與財政約束低的特點，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管製問題。

　　一、市場化改革與政府管製的重點、現狀和問題

　　城市環衛行業的市場化與政府管製包括引入競爭、價格管製、特許經營、第三方管製等內容，其中的重點主要有以下兩點。

　　首先，要區分具體的業務。

　　要區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，並實行區別對待的管製政策。一方麵，對於自然壟斷性業務，政府應嚴格控製新企業的進入，是隻允許一家企業還是允許兩家及兩家以上企業經營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當某種業務的需求量超過了成本弱增的範圍時，就應該允許兩家及兩家以上企業共同經營，實行直接競爭。即使在成本弱增範圍內，為了打破壟斷，對於成本弱增程度低的業務，也可以允許兩家及兩家以上企業實行寡頭競爭。另一方麵，對於垃圾處理廠等非自然壟斷性業務政府應降低進入壁壘，允許多家新企業進入，較充分地發揮市場機製的作用，但政府仍然要控製進入非自然壟斷性業務領域的企業數量，並要求這些企業必須達到小經濟規模，避免低水平的過度競爭。

　　其次，要選擇競爭的方式。

　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業進入還是采取在位壟斷者分拆的方式進行競爭，需要考慮如何實現有效競爭問題。城市公用事業沉澱成本巨大，如果為了競爭重複建設，則社會成本高昂，浪費極大。因此，應在保留各種管網、軌道等業務部門的壟斷條件下，實行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運輸企業等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運輸企業之間展開競爭。

　　北京市城鄉生活垃圾處理體係包括收集、運輸、處理三個環節，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內，社區保潔員按指定時間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環衛作業單位人員用垃圾車將垃圾運往垃圾中轉站，經過分揀篩選處理後，再由城市環衛作業單位人員用垃圾車運往垃圾處理場分別進行填埋、堆肥、焚燒處理。

　　在“十一五”期間，北京市以建設生態城市為目標，大力推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學調整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉變；將逐步建立起城鄉統籌、布局合理、技術先進、資源得到有效利用的現代化垃圾治理體係。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉運站7座，轉運站數量達到12座；新建和改擴建生活垃圾處理設施27座，生活垃圾處理廠（場）達到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨於合理。

　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管製取得了一定的進展。一方麵，放鬆了市場準入，允許社會資本包括外資進入，有幾個設施建設項目采取了特許經營方式。市屬環衛作業單位完成改製，先成立了四個環衛公司，後組建成北京環衛集團，區縣環衛局改製為環衛服務中心。市政市容管理部門對垃圾處理費用收取和垃圾處理經濟費用補償進行了規範。另一方麵，形成了市國資委管環衛企業，市政管委管環衛行業規劃、技術和費用標準、調度、管製，區縣政府管轄區內生活垃圾處理設施建設和運營的格局；依照《北京市基礎設施特許經營辦法》，對采取特許經營方式的項目進行招標、談判和管製；現有生活垃圾處理運營和環衛作業開始采取委托運營、委托服務形式。

　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管製也存在一定的問題。一方麵，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會資本包括外資進入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經營項目少，特許經營中存在合同不完善、合同簽訂後再談判等問題；垃圾處理價格形成機製不完整，垃圾收費標準低和收費率不高，垃圾處理經濟補償機製有待完善；生活垃圾處理資產所有者主體和職能尚不明確；區縣環衛作業單位還保留事業單位性質，沒有進行現代企業製度改革，市屬環衛集團的組建弱化了市場競爭等。另一方麵，政府管製主體設計不到位，管製職能不明確；政府管製的法律法規不完善、不係統，垃圾處理服務標準有待細化；缺乏社會中介和居民參與政府管製的製度環境，政府管製過程不夠規範，管製效率有待進一步提高。

　　二、完善市場化中的政府管製製度和政策

　　為了實現建設生態城市及建立現代化垃圾治理體係的目標，必須完善市場化中的政府管製製度和政策。首先，要進一步加大開放市場、引入競爭的力度。由於生活垃圾處理行業沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉運和處理都屬於競爭性業務。因此，在城市公用事業中，生活垃圾處理行業的市場化程度應該是較高的。但目前，北京市生活垃圾處理行業的市場開放程度還不夠，在城市公用事業六大產業中處於中等偏下水平。要轉變開放市場的財政約束觀念，事實數據表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因並不是財政約束，全市財政收入平均增幅連續14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價機製、收費製度及補貼政策。根據生活垃圾處理設施建設和運營全過程所發生的費用，按照市場機製形成生活垃圾處理的定價係統；在此基礎上，考慮到生活垃圾處理的準公共產品特性，科學合理地建立生活垃圾處理收費製度。再次，在市場化改革進程中，一定要建立和完善政府管製製度。要從管製機構設立、管製法規確定、管製有效運行等方麵，積極探索由社會中介和居民參與的政府管製模式。

　　（一）規範特許經營製度

　　從國內外城市公用事業及生活垃圾處理市場化改革來看，特許經營製度是一種比較成功的模式。但是，在實踐中也出現了一些問題，今後應該重點研究和解決。

　　第一，明確生活垃圾處理特許經營的委托人主體，增強其承諾的置信程度。在生活垃圾處理設施建設和運營特許經營中，委托人一方是有任期的政府，另一方是特許經營25年以上的企業。法律關係不對等會出現委托人政府承諾不可置信甚至無承諾的情況，導致企業承諾和再談判、違約、退出等行為發生。因此，要明確生活垃圾處理特許經營的委托人主體。可在北京市國資委下設立公用事業投資公司，其中含生活垃圾處理投資公司，作為投資主體，進行資本運作。通過競標（拍賣）選擇代理人企業，與其簽訂特許經營合同。這樣，投資公司與競標企業市場地位平等，相互之間承諾的置信度大大增強，合同的約束力提高。

　　第二，把握特許經營合同的激勵性強度。協調企業的努力程度和價格管製的關係。在實踐中，特許經營合同的激勵性強度是一個需要把握的問題。既要調動企業的積極性，使企業有主動降低成本、提高服務質量的動力，又要防止出現鞭打快牛的棘輪效應。為此，要確立特許經營合同中的價格調整機製、服務質量保障機製、技術進步和再投資機製。在長達25年以上的特許經營期限內，以上三大機製的確立，可以考慮分階段執行，在一個長期合約中包含幾個短期合約。短期合約之間既是遞進關係，又是轉換關係，如果出現不履約的問題，就將由進入企業取代在位企業。即如果中標企業的績效不盡如人意，那麽，在期拍賣中尋求另一家效率更高的企業來代替在位企業就符合管製者和消費者的利益，這個進入企業被稱為貨源。

　　第三，結合實際，設計特許經營權競標（拍賣）中的合謀防範機製。在生活垃圾處理的特許經營權拍賣中，一般涉及政府、招標機構、競標企業拍賣結構，拍賣一個或多個生活垃圾處理項目。發生拍賣合謀的情況主要有招標機構與競標企業之間的合謀、競標企業之間的合謀、縣政府之間的合謀三種情況。合謀防範機製的內容有：盡可能選擇公開叫價的拍賣機製、設計較高激勵強度的特許經營合約、規範競標中介機構的拍賣活動、發揮合約中懲罰性條款的約束作用、利用高科技手段強化信息監控、將垃圾處理責任製納入區縣政府考核體係等。

　　（二）確立資產管理體製

　　在市場化改革進程中，生活垃圾處理的資產管理體製主要涉及所有者兩級委托代理、所有者與經營者委托代理、所有者與管理者分離等幾個重大問題。

　　第一，組建公用事業投資公司，實現生活垃圾處理資產所有者委托代理。目前，北京市的生活垃圾處理資產大部分都是國有資產，隨著生活垃圾處理市場化的發展，生活垃圾處理也會出現多元投資主體，資產的歸屬權日益複雜化。可考慮在北京市國資委下設立五大投資公司，包括資源品投資公司、公用事業投資公司、經營性產業投資公司、非經營性產業投資公司、金融產業投資公司，其中公用事業投資公司下設生活垃圾處理投資公司，專司生活垃圾處理資本運作職能，實現生活垃圾處理資產所有者的委托代理關係。

　　第二，明確所有者、經營者各自的職能，實現生活垃圾處理資產所有者的委托代理關係。根據多層委托代理理論，生活垃圾處理的委托人為北京市國資委，代理人為公用事業投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司；委托人為公用事業投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司，代理人為各個環衛公司。公用事業投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對以國有資產為主的資產存量和以多元化資產為特征的增量資產全權負責。作為生活垃圾處理的經營者———國有或非國有環衛公司，可以通過特許經營權競標（拍賣）的方式，取得生活垃圾處理設施建設和運營資格，在合同期限內按照要求和承諾保質保量地提供服務，合同到期後按照要求完好、無償地轉交設施。

　　第三，生活垃圾處理的資產所有者與管製者職能分離。應該明確生活垃圾處理的資產所有者和管製者主體及其各自的職能。生活垃圾處理的資產所有者———北京市公用事業投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對其所屬資產的存量和增量全權負責，但不承擔生活垃圾處理的管製者職責，即資產所有者與管製者分離。將生活垃圾處理的管製者職責交給政府有關部門，由其行使生活垃圾處理的管製者職責。

　　（三）加快現代企業製度改革

　　受計劃管理體製的長期影響，生活垃圾處理單位的市場主體地位仍未完全確立。為此，要加快生活垃圾處理單位的現代企業製度改革，確立生活垃圾處理單位的市場主體地位。

　　第一，按照現代企業製度改造現有的區縣環衛作業單位。目前，北京市區縣的環衛局改製成為環衛作業中心，但仍屬事業單位。要繼續深化體製改革，將其全部改造成企業，在逐步理順垃圾處理價格形成機製的基礎上，強化環衛企業的成本預算約束，實行設備統一采購、維修費節約提成、人員費總量控製等措施，加強企業內部管理，提高環衛改製企業的綜合素質。

　　第二，按照區域競爭理論，組建相互競爭的環衛公司。環衛行業的清掃、搜集、轉運和處理都屬於競爭性業務，相比較而言，垃圾處理的市場化程度應該是較高的。因此，在市場化過程中，應該組建3~4個環衛公司，並將區縣改製後的環衛企業納入這幾個環衛公司之中，形成有效競爭。這對於在北京市城鄉範圍內推進生活垃圾的減量化、資源化和無害化，真正實現城鄉統籌發展，具有重要意義。

　　第三，按照《公司法》進一步完善環衛公司的法人治理結構。引入社會資本，按照有限責任公司的要求，形成多元股權結構。建立公司的股東會、董事會、監事會和經理層相互製約的法人治理結構，加強“三會一層”各自的製度建設，完善法人治理結構。通過外部的服務市場、資金市場和經理人市場的約束，不斷優化環衛公司的法人治理結構。

　　（四）落實區縣政府區域責任製

　　2009年4月，北京市委、市政府出台了《關於全麵推進生活垃圾處理工作的意見》，明確了市和區縣兩級政府職責，落實了垃圾處理區域責任製，對垃圾收集、運輸、處理及設施建設進行了規範。為了調節區縣間利益關係，提出了垃圾處理經濟補償機製，即垃圾產生區根據黄瓜视频下载APP量向垃圾異地處理區繳納垃圾處理經濟補償費。經濟補償費主要用於補償轄區內垃圾處理設施對周邊環境的影響和解決環衛設施不足的問題。《意見》出台對於實現城鄉統籌發展和建立現代化垃圾治理體係的目標，具有重大意義。要結合實際執行過程中存在的問題，不斷完善各項管理製度。

　　第一，按照事權與財權相統一原則，進一步落實生活垃圾處理區縣政府區域責任製。北京市生活垃圾的收集、運輸、處理及設施建設責任由區縣政府承擔，在理順生活垃圾處理價格形成機製的基礎上，運用市場機製調節區縣之間利益關係。區縣政府按本轄區內生活垃圾產生量向生活垃圾處理作業單位（企業）支付費用，並根據財政轉移支付的不同係數，由市級財政補足差額部分。

　　第二，建立市級生活垃圾處理調度中心和結算中心，負責統一調度和統一結算工作。市調度中心負責全市範圍內生活垃圾處理的綜合協調和生活垃圾流向的統籌調配，指導區縣做好合同的簽訂和執行工作，加強對生活垃圾產生量的統計和管理。市結算中心負責全市範圍的費用核算工作，提出費用標準參考意見。根據運輸距離和處理方式的區別而產生費用差別的實際情況，由調度中心和作業單位信息匯總後通知結算中心，結算中心核算後通知各區縣政府應支付的費用。

　　第三，明確區縣之間的職責利益關係，進一步完善生活垃圾處理經濟補償機製。建立產生區向處理區繳納經濟補償費的機製，按照環境補償、設施折舊、設施建設三部分設計不同權重及權重調整方法，激勵生活垃圾產生區的減量化和生活垃圾處理區的無害化、資源化。進一步明確生活垃圾處理經濟補償機製中對生活垃圾處理設施周邊居民的補償依據、補償範圍、補償標準和補償方式，以及補償標準調整的年限。深入探索補償機製中設施折舊、設施建設部分所占比重，根據設施建設的情況，在補償標準提高的基礎上，逐步增加二者所占比重。

　　（五）完善生活垃圾處理市場化中的政府管製製度

　　從國內外城市公用事業及生活垃圾處理市場化改革來看，政府管製的邊界會隨著產業壟斷與競爭格局的變化而改變，形成了政府管製—放鬆管製—再管製動態變化。要從管製的主體和職能、管製的法律法規和管製的環境等方麵，進一步完善生活垃圾處理市場化中的政府管製。

　　第一，明確政府管製主體和管製職能。生活垃圾處理的管製主體，可考慮采取政府管製和第三方管製兩種不同模式。如采取政府管製，可以延續現行行政管理體製，由市政市容委承擔，待條件成熟時委托第三方管製，既可以考慮成立非政府序列的北京市公用事業管製委員會，下設環衛管製專業委員會；也可以委托專職社會機構按照建設合同和運營（作業）標準進行專業技術管製，並將結果向政府管製部門報告和向社會公眾公開披露。

　　第二，進一步完善生活垃圾處理政府管製的法律法規。在北京市近幾年出台的《北京市市容環境衛生條例》、《北京市人民政府關於加強垃圾渣土管理的規定》、《北京市城市基礎設施特許經營辦法》等基礎上，進一步完善生活垃圾處理設施建設和運營的法律法規。可考慮研究製定《北京市公用事業管製條例》作為公用事業管製的基本法規，並按照生活垃圾處理管製主體和職能改革的思路，進一步完善《北京市市容環境衛生條例》。在現有生活垃圾處理設施建設國家標準的基礎上，可考慮製定《北京市生活垃圾處理運營服務標準》作為生活垃圾處理運營管製的法律依據。

　　第三，營造社會中介和居民參與的管製製度環境。這裏講的社會中介參與生活垃圾處理的管製，是指各種環境保護組織、社會服務組織、誌願者組織利用其宗旨、專業背景、工作熱情、廣泛的社會聯係等優勢和特點，從非政府、非專職的角度，參與生活垃圾處理設施建設和運營的管製。另外，應該號召和發動廣大居民參與生活垃圾處理設施建設和運營的管製，使廣大居民由單純的垃圾產生者，轉變為生活垃圾減量化的貢獻者、生活垃圾處理價格和收費的決策者、生活垃圾處理無害化的評價者，成為真正意義上的生活垃圾處理的管製者。

　　綜上所述，北京市生活垃圾處理市場化與政府管製的思路和政策是：進一步開放生活垃圾處理設施建設和運營市場，采取多種市場化方式和融資模式；不斷完善生活垃圾處理的特許經營製度，明確委托人主體，把握合同的激勵性強度，設計有效的合謀防範機製；健全生活垃圾處理的定價機製、收費製度及補貼政策；組建公用事業投資公司及下屬生活垃圾處理投資公司，明確生活垃圾處理資產所有者主體和職能；按照現代企業製度，改造現有的生活垃圾處理作業單位；按照事權與財權相統一原則，進一步落實生活垃圾處理區縣政府區域責任製，建立市級生活垃圾處理調度中心和結算中心，負責生活垃圾處理的統一調度和統一結算，進一步完善生活垃圾處理經濟補償機製；明確政府監管主體和職能，完善政府監管法律法規，營造社會中介和居民參與的監管製度環境，提高政府監管的效率。

來源：北京藍皮書·公共服務 原文標題：《環衛行業市場化改革與政府管製研究》